Discours du Premier ministre sur le système universel de retraite du 11 décembre 2019 : pour une retraite plus simple, plus juste, pour tous !

• Diagnostic

La plupart des régimes de base fonctionnent aujourd’hui par « annuités », c’est-à-dire sur la base de « trimestres validés ». Ce fonctionnement ne permet pas de prendre en compte les nouvelles formes de précarité. Il présente ainsi plusieurs inconvénients pour une partie de nos concitoyens :

- les annuités pénalisent ceux qui travaillent sur de courtes durées w ou en situation précaire. Pour valider un trimestre, il faut avoir travaillé l’équivalent de 150 heures au SMIC ; en-deçà, il n’y a pas d’ouverture de droits. Les personnes effectuant de petites quotités de travail sont pénalisées puisqu’elles paient des cotisations qui ne seront pas prise en compte dans leur retraite ;

- les annuités pénalisent les carrières dites « heurtées ». Les trous de carrière se traduisent par des trimestres manquants, qui baissent le niveau de la pension et obligent les personnes à travailler jusqu’à l’âge d’annulation de la décote (67 ans) pour ne pas subir de malus.

• Enjeux

L’enjeu du système universel est de proposer un système plus simple et plus lisible, où 1 euro cotisé vaudra la même chose pour tous, et protégeant mieux les Français en situation précaire. Le système universel fonctionnera donc en points :

- la valeur du point sera la même pour tous les Français ;

- chaque heure cotisée permettra d’acquérir des points, qui augmenteront la pension ; ce sera un mode de calcul plus avantageux pour les personnes qui connaissent des carrières plus difficiles avec des périodes de travail courtes ou hachées ;

- chaque Français aura un compte retraite, qui lui permettra de savoir à tout moment où il en est de sa retraite future dans le système universel. Le système sera donc plus transparent et plus lisible et donnera à chacun la possibilité de faire ses choix.

• Mesures

Le système universel de retraite comprendra un seul étage (sans distinction d’un régime de base et d’un régime complémentaire), obligatoire, par répartition et en points. Il assurera une couverture jusqu’à 3 plafonds de la sécurité sociale (soit environ 10 000 euros bruts par mois). Avec ses cotisations, le travailleur achètera des points, qui auront un prix d’achat, qui augmentera comme le salaire moyen. Pour calculer la retraite, les points acquis tout au long de la carrière seront convertis en euros, sur la base d’une valeur de service, qui augmentera chaque année comme le salaire moyen. La loi mettra en place une règle d’or, précisant que la valeur du point ne pourra pas baisser. La revalorisation des points selon les salaires moyens sera plus favorable qu’aujourd’hui (actuellement, la revalorisation s’effectue sur les prix) et permettra à tous de bénéficier des progrès collectifs : même si, une année donnée, les revenus individuels stagnent voire baissent, les droits acquis, eux, continueront à progresser comme le revenu moyen de l’ensemble des actifs. Tout au long de la retraite, les pensions resteront revalorisées selon les prix, afin de garantir le pouvoir d’achat des retraités. La valeur du point sera fixée par les partenaires sociaux, dans le cadre de la Gouvernance du système universel.

• Diagnostic

Il existe aujourd’hui des centaines de règles en matière de cotisation, qui varient selon la profession et le statut. Ainsi, le montant à payer et donc le montant de la retraite est différent selon les individus, sans pour autant refléter des situations économiques différentes.

• Enjeux

À terme, tous les actifs cotiseront de la même manière à leur retraite, afin que, à revenu équivalent, le niveau de retraite soit le même, quels que soient la profession et le statut. La mise en place de ces règles de cotisations communes devra se faire de manière progressive, afin de ne pas fragiliser les équilibres économiques en place.

• Mesures

Dans le système universel, les salariés du privé, des régimes spéciaux et les fonctionnaires auront à terme (10 à 15 ans après l’entrée en vigueur du système universel) des cotisations identiques. Tous les salariés cotiseront sur l’intégralité de leur salaire : contrairement à aujourd’hui, les primes seront prises en compte pour les fonctionnaires et salariés des régimes spéciaux concernés. Ils cotiseront avec le même taux : 28,12% jusqu’à environ 120 000 euros de revenu brut par an (soit 10 000 euros par mois), puis 2,81% au-delà. C’est un niveau très proche de ce qui est appliqué aujourd’hui dans les entreprises. Ils participeront tous à la solidarité nationale : une cotisation de solidarité, ne générant pas de droits, s’appliquera à l’intégralité des revenus, y compris au-delà de 120 000 euros à un taux de 2,81%.
Pour éviter une hausse de leurs charges qui fragiliserait leur équilibre économique, des aménagements sont prévus pour les indépendants et les professions libérales. Leur taux de cotisation sera identique aux salariés jusqu’à 40 000 euros de revenu, puis de 12,94% entre 40 000 euros et 120 000 euros de revenu, et non 28,12% comme les autres. Ils participeront à la solidarité nationale de la même manière que les autres, avec le même taux de 2,81%. L’assiette de l’ensemble des cotisations sociales des travailleurs indépendants sera modifiée dès 2022, pour mieux assurer l’équité avec les salariés. À prélèvement social inchangé, cela se traduira par une baisse du montant de CSG à payer et une hausse des cotisations retraites et donc davantage de points retraite. 

Même si tous ne sont pas concernés par le système universel de retraite, tous les travailleurs indépendants doivent avoir les mêmes taux de cotisations pour ne pas créer une concurrence entre les générations. L’assiette et le taux global de cotisation appliqués aux entrants dans le système universel seront les mêmes que ceux en vigueur dans la profession. Les générations concernées acquerront des droits dans le cadre du système universel, les autres dans le système actuel. Sur une période d’au moins 10 ans et pouvant aller jusqu’à 15 ans, tous convergeront vers les taux de cotisation cibles du système universel.
Les fonctionnaires concernés par la réforme cotiseront sur leurs primes. Pour les fonctionnaires et les salariés des régimes spéciaux concernés par la réforme, la cotisation, et donc les droits, seront assis sur l’ensemble de la rémunération dès 2025. La montée en charge de la cotisation salariale sera progressive pour lisser l’impact sur le pouvoir d’achat des agents. Les jeunes fonctionnaires, nouveaux entrants sur le marché du travail, se verront appliquer immédiatement, dès 2022, les règles de cotisation du système universel et cotiseront donc sur leurs primes. Pour les générations non concernées, rien ne changera.

• Diagnostic

Périodes de chômage, de maladie, de maternité, d’invalidité : les aléas de la carrière ou de la vie conduisent à des périodes d’interruption d’activité involontaire qui peuvent baisser les droits à retraite. Afin de ne pas pénaliser les personnes qui se trouvent dans ces situations, les règles actuelles permettent de valider des trimestres au titre de ces périodes. Sous certaines conditions, les aidants de personnes handicapées, malades ou en perte d’autonomie peuvent également bénéficier de trimestres. Si les trimestres validés permettent d’atteindre plus facilement le taux plein, cette compensation des périodes d’inactivité subie demeure partielle : ces trimestres ne sont en général pas pris en compte dans le salaire de référence qui servira de calcul à la pension.

• Enjeux

La solidarité nationale doit garantir que ces périodes d’inactivité ne pénalisent pas les personnes pour le calcul de leur pension. Le système universel va améliorer les conditions de cette prise en charge.
Mesures :
En plus des points acquis par leur cotisation, les Français pourront bénéficier de points financés par la solidarité nationale, au titre de leurs périodes d’inactivité involontaire. Les points acquis au titre de cette solidarité auront la même valeur que les points acquis au titre de l’activité ; ils bénéficieront des mêmes règles d’indexation. Ces droits pourront être connus immédiatement, selon une règle claire. Contrairement au système actuel, la compensation de ces périodes d’interruption se traduira mécaniquement par une augmentation des droits constitués et une amélioration de la pension versée au moment du départ. Ces principes se déclineront de la manière suivante :

- les périodes de congé maternité donneront lieu à acquisition de points dès le 1er jour d’arrêt sur la base du revenu de l’année précédente ;
- dès que l’interruption d’activité dépasse les 30 jours sur l’année, les périodes de congés maladie donneront également lieu à l’acquisition de points sur la base du revenu de l’année précédente ;
- les périodes d’invalidité permettront d’acquérir des points sur la base du revenu correspondant aux 10 meilleures années d’activité, qui servent de référence pour le calcul de la pension d’invalidité ;
- les périodes de chômage donneront lieu à l’acquisition de points sur la base des indemnités versées à ces assurés au titre de ces périodes, et notamment sur la base de l’allocation de retour à l’emploi (ARE) ;
- un dispositif unique de droits à retraite pour les aidants permettra d’améliorer le niveau de compensation qui est aujourd’hui hétérogène selon les régimes et mal connu des personnes concernées.

• Diagnostic

Les femmes ont en moyenne une retraite inférieure de 42% à celle des hommes. Avec le versement des pensions de réversion, cet écart se réduit à 29%. Si ces inégalités diminuent compte tenu du taux d’activité croissant des femmes, l’éducation des enfants a néanmoins des conséquences sur leur carrière, notamment parce que celles-ci réduisent ou interrompent leur activité. L’Insee a ainsi estimé que les femmes subissaient une perte de salaire horaire de l’ordre de 5% par enfant alors qu’aucun écart n’est constaté pour les pères. L’objectif de réduction des inégalités n’est pas atteint dans le système actuel :

- les droits sont inégaux entre régimes : un enfant donne droit à 8 w trimestres pour les salariés et 2 trimestres pour les fonctionnaires ;
- la majoration de pension pour les parents de trois enfants bénéficie principalement aux hommes qui reçoivent deux tiers des versements ;
- 20% des majorations de durée d’assurance n’apportent aucune amélioration des pensions car les femmes ont acquis du fait de leur activité professionnelle une carrière complète.
Les pensions de réversion, qui bénéficient à 88% aux femmes, se caractérisent quant à elles, par leur très grande hétérogénéité : conditions d’âge, de ressources, de durée de mariage et taux de réversion varient selon les régimes et conduisent à des situations inéquitables et complexes pour les assurés.

• Enjeux

Dans le système universel, les droits familiaux doivent permettre de compenser, dès le 1er enfant, les effets de l’arrivée et de l’éducation d’un enfant et bénéficier prioritairement aux femmes dès lors qu’elles sont les premières à subir des préjudices de carrière. De même, les pensions de réversion doivent être harmonisées afin, quel que soit le statut professionnel de la personne décédée, de garantir aux personnes veuves le maintien de leur niveau de vie.

• Mesures

Chaque naissance intervenue après l’entrée en vigueur du système universel de retraite donnera lieu à l’attribution d’une majoration de 5 % des points acquis par les assurés au moment du départ à la retraite et d’un supplément de 2% de plus pour les familles de 3 enfants et plus. Les parents pourront choisir celui à qui cette majoration est attribuée ou décider d’un partage de la majoration. À défaut, ces droits seront automatiquement attribués à la mère.

Les parents qui interrompent ou réduisent leur activité par un passage à temps partiel lors de l’arrivée d’un enfant pourront acquérir des droits à retraite au titre de l’assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) sous condition de ressources. Des droits seront ainsi versés au titre de la solidarité nationale à hauteur de 60 % du SMIC pendant les 3 premières années de l’enfant, et pendant les 6 premières années à partir du 3e enfant.

Pour les enfants qui sont nés avant l’entrée en vigueur du nouveau système et dont les parents sont concernés par la réforme, les majorations de durée d’assurance ainsi que la majoration pour les parents ayant 3 enfants ou plus à cette date, continueront à s’appliquer et seront pris en compte au titre de la garantie à 100% des droits acquis. Ces enfants donneront droit, pour la seconde partie de carrière réalisée dans le système universel, à l’attribution de la majoration de 5% et celle de 2% pour les familles nombreuses.
La pension de réversion sera garantie et reposera sur de nouvelles bases permettant de maintenir un niveau de vie constant aux conjoints survivants. La personne veuve conservera 70 % des droits à retraite dont bénéficie le couple, sans qu’aucune condition de ressources ne soit imposée. La perte des ressources liée au décès et la perte des économies générées par la vie en couple seront ainsi compensées par la pension de réversion. Elle sera réservée aux couples mariés et attribuée à compter de 62 ans.

Pour garantir la situation des couples d’ores et déjà à la retraite, les droits à réversion pour toute personne devenant veuve d’une personne partie à la retraite avec les règles du système actuel (donc jusqu’en 2037) seront inchangés. Les pensions de réversion de ces retraités seront calculées selon les règles applicables aujourd’hui, quel que soit le moment où interviendra le décès.

• Diagnostic

Aujourd’hui, environ 20% des nouveaux retraités partent avec une retraite à taux plein, mais d’un niveau très faible. Ils bénéficient à cet égard du minimum contributif (MICO), c’est-à-dire d’un complément de pension de retraite accordé par les régimes de base. Avec ce complément, une personne ayant cotisé toute sa vie juste au niveau permettant de valider l’ensemble de ses trimestres a actuellement une pension de l’ordre de 815 euros nets par mois si elle a été salariée, de 730 euros si elle a été commerçante, de 890 euros si elle a été exploitant agricole. C’est moins que le minimum vieillesse, revalorisé à 900 euros par mois en janvier 2020.

• Enjeux

Une personne qui a travaillé et cotisé toute sa vie doit pouvoir vivre dignement et à un niveau supérieur à celui garanti par la solidarité nationale, c’est à dire au minimum vieillesse.

Mesures :

Dans le système universel, une personne ayant travaillé et cotisé toute sa vie avec des revenus modestes aura une pension minimale garantie à 85% du SMIC net. Toute personne partant à la retraite au taux plein pourra toucher cette pension minimale. Ce minimum de pension sera revalorisé comme le SMIC, et non sur l’inflation comme aujourd’hui. Ce minimum de retraite bénéficiera dans le futur système notamment aux exploitants agricoles (40% d’entre eux verront leur pension sensiblement s’améliorer et leurs prélèvements légèrement diminuer), aux artisans et aux commerçants. Le minimum de pension du régime général (MICO) sera revalorisé dès 2022 : une personne ayant fait toute sa carrière au SMIC percevra 1000 euros nets de retraite en 2022, puis 85% du SMIC en 2025. Cette mesure s’applique aussi aux travailleurs indépendants et aux agriculteurs.

• Diagnostic

Le système fonctionne aujourd’hui avec un âge minimal fixé à 62 ans, et un « taux plein », fonction du nombre de trimestres cotisés. Les personnes à qui il manque des trimestres doivent attendre 67 ans, soit l’âge d’annulation de la décote, pour percevoir leur retraite : cela concerne 20% des femmes. Le système qui a été mis en place pour inciter les gens à partir plus tard se révèle donc très injuste pour les personnes ayant des carrières heurtées. Il est toutefois nécessaire de maintenir une incitation à partir plus tard que 62 ans :

- il n’y a plus aujourd’hui qu’1,7 actif pour 1 retraité, alors que le ratio était de 4 pour 1 en 1950. Ce ratio actifs /retraités va continuer à baisser, sous l’effet du « papy-boom » et de l’augmentation de l’espérance de vie. Il est impératif de préserver un équilibre entre le nombre d’actifs et le nombre de retraités pour rendre notre système par répartition soutenable et viable pour les générations futures ;

- le Gouvernement souhaite préserver le niveau de vie des actifs (en n’augmentant pas leurs cotisations) et celui des retraités (en ne baissant pas leurs pensions) : il faudra donc travailler un peu plus tard. C’est d’ailleurs ce qui se fait partout ailleurs en Europe et dans le monde ; en moyenne dans les pays de l’OCDE, on part deux ans plus tard à la retraite qu’en France.

Le mécanisme d’incitation à retarder sa retraite doit toutefois prendre en compte la réalité des métiers et des carrières des Français : la pénibilité, l’entrée précoce sur le marché du travail, etc.

• Enjeux

Comme le président de la République s’y est engagé durant la campagne présidentielle, l’âge minimal de départ à la retraite à 62 ans sera maintenu. L’âge légal ne bougera donc pas. C’est un principe de liberté qui laisse à chacun la possibilité de partir à la retraite si son parcours de vie le lui permet. Comme le recommandait le rapport de M. Jean-Paul Delevoye en juillet 2019, le Gouvernement mettra en place un âge d’équilibre, assorti d’un malus et d’un bonus.

Afin de ne plus pénaliser les Français ayant des carrières heurtées ou hachées, l’âge d’annulation de la décote, aujourd’hui fixé à 67 ans, sera progressivement abaissé puis supprimé. Cela représentera à terme un gain de 2 à 3 années pour les Français précaires, parmi lesquels les femmes sont surreprésentées. Enfin, les Français ayant commencé à travailler tôt pourront continuer à partir deux ans plus tôt, de même que les Français ayant exercé des fonctions pénibles sur le plan physique.

• Mesures

L’âge minimal pour partir à la retraite restera fixé à 62 ans. L’âge d’annulation de la décote, aujourd’hui fixé à 67 ans, sera progressivement abaissé, puis supprimé. La nouvelle gouvernance du système universel définira les différentes étapes menant à l’âge d’équilibre du système universel. En l’absence de décision de la gouvernance, la loi fixera à compter du 1er janvier 2022 un âge d’équilibre à 62 ans et 4 mois, qui augmentera ensuite de 4 mois par an pour rejoindre progressivement l’âge d’équilibre du futur système, soit 64 ans en 2027.

Les Français auront la liberté de partir à partir de 62 ans ; s’ils partent avant l’âge d’équilibre, leur pension subira un malus ; s’ils partent après, elle bénéficiera d’un bonus. Les partenaires sociaux fixeront l’évolution de l’âge d’équilibre, ainsi que le montant du malus et du bonus ; à défaut, le bonus et le malus seront de 5% par an afin d’assurer la neutralité actuarielle du système (c’est-à-dire le niveau de malus et de bonus qui traduit, dans le montant de la pension, le coût pour le régime lié à un départ anticipé ou le gain lié à un départ tardif). Le dispositif « carrières longues » sera maintenu pour permettre à ceux qui ont validé 5 trimestres avant 20 ans, de partir deux ans plus tôt.

• Diagnostic

Les générations qui entreront dans le système universel en 2025 auront cotisé dans le système actuel durant plusieurs années, parfois durant plusieurs dizaines d’années. Les années effectuées avant 2025 dans le système actuel représenteront ainsi près des trois quarts de la carrière des générations qui partiront avec une retraite du système universel à partir de 2037.

• Enjeux

Les droits acquis dans le système actuel seront intégralement maintenus.

• Mesures

Pour les générations concernées par la réforme, la part de la pension relative à la carrière effectuée avant 2025 sera calculée avec les règles actuelles (salaire de référence, proratisation, périodes assimilées, droits familiaux, etc.) : les règles du système universel ne seront pas rétroactives.

En particulier, pour les enfants qui sont nés avant l’entrée en vigueur du nouveau système, les majorations de durée d’assurance ainsi que la majoration pour les parents ayant 3 enfants ou plus à cette date continueront de s’appliquer et seront prises en compte au titre de la garantie à 100% des droits acquis. Ces enfants donneront droit, pour la seconde partie de carrière réalisée dans le système universel, à l’attribution de la majoration de 5% et au supplément de 2% pour les familles nombreuses.