Rapport pour avis budgétaire sur le logement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019
J’ai l’honneur, pour la deuxième année consécutive, d’être rapporteure pour avis sur les crédits relatifs au logement de la mission Cohésion des Territoires pour 2019 et de vous présenter mon analyse. L’année dernière, nous faisions le constat que la politique du logement en France ne répondait pas aux objectifs qui lui étaient assignés, malgré une dépense publique de plus de 35 milliards d’euros par an.
Dans une démarche de co-construction entre le Gouvernement, les parlementaires et les acteurs de la politique du logement, depuis la Stratégie Logement annoncée en septembre 2017, nous avons participé à l’élaboration d’une modernisation sans précédent de cette politique publique. Cette volonté s’est traduite dans la loi de finances initiale pour 2018 et dans la loi ELAN.
Le présent projet de loi de finances pour 2019 s’inscrit dans la continuité de la modernisation entamée en lançant le deuxième volet de la modernisation des aides au logement, à savoir la contemporanéité des aides pour permettre à ceux qui le nécessitent d’être aidés au moment où ils en ont besoin.
Pour vous donner un aperçu de l’évolution du budget, les crédits de la mission Cohésion des territoires s’élèvent pour 2019 à plus de 16 milliards d’euros soit une baisse de 7% du budget par rapport à 2018. Cette baisse de plus d’un milliard d’euros s’explique principalement du fait des économies générées par les effets de la mise en œuvre en année pleine de la réduction de loyer de solidarité et de celles de la contemporanéité des APL.
J’ai axé mon rapport sur 3 sujets : le bilan provisoire de la mise en œuvre de la réforme du modèle économique des OLS introduite l’année précédente ; le deuxième volet de la réforme des APL introduit cette année et sur le choc de l’offre attendu. Pour commencer, la mise en œuvre de la RLS au sein des OLS, bien que mal accueillie, s’est bien passée. J’avais l’année dernière souligné la brutalité d’un tel dispositif et, suivant ma suggestion, il avait été prévu d’échelonner l’effort financier demandé aux bailleurs sociaux sur 3 ans (2018, 2019 et 2020). La mise en œuvre technique de la RLS a connu quelques difficultés techniques qui ont été corrigées. Le Gouvernement a tenu ses promesses et mis en œuvre les mesures d’accompagnement visant à aider les bailleurs sociaux comme le mécanisme de lissage et de péréquation entre les bailleurs sociaux. Cependant, les acteurs que j’ai auditionnés estiment qu’il est encore trop tôt pour mesure l’impact réel de la RLS sur les comptes des bailleurs sociaux. C’est pourquoi il est nécessaire qu’une évaluation sérieuse de la RLS soit engagée pour déterminer si cette réforme risque d’entraver la production de logements sociaux et, le cas échéant, réinterroger l’objectif de 1,5 milliards d’euros d’économies et le calendrier. Dans la même logique, je suggère que soit procédé à une évaluation de l’impact de la suppression de l’aide aux maires bâtisseurs sur la construction de logements sociaux et de l’opportunité de la rétablir dans le contexte du doublement des économies demandées à l’horizon 2020. Par ailleurs, le PLF 2019 introduit le deuxième volet de la réforme des APL avec la contemporanéité des aides permises grâce au prélèvement à la source et à la création d’une base ressources des différentes déclarations de revenu. Dès le mois de juin ou juillet 2019, la base de calcul des APL reposera sur les revenus perçus au cours des quatre derniers trimestres glissants au lieu d’être calculée sur les revenus de l’année N-2. Cette réforme permettra de générer une économie budgétaire importante pour l’Etat, évaluée à 900 millions d’euros. C’est une réforme de structure et de justice sociale qui relève du bon sens dont la mise en œuvre devra néanmoins être accompagnée d’un effort de pédagogie important. Enfin, j’ai souhaité étudier les effets à attendre du choc de l’offre au regard des différentes mesures existantes. Tous, nous nous accordons sur la nécessité de créer un choc de l’offre pour loger les 143 000 personnes sans domicile et les 4 millions de personnes mal logées. Toutefois, on constate depuis fin juillet 2018 un infléchissement de la tendance haussière de la construction de logement. A ce titre, il me semble qu’une réflexion doit être engagée sur les différentes aides qui existent. Je m’interroge d’abord sur l’extinction de la participation de l’Etat au Fonds National des Aides à la Pierre dans la mesure où il me semble nécessaire d’envoyer un signal positif de la part de l’Etat en faveur de la construction de logement. Par ailleurs, plusieurs dispositifs d’aide à l’accession ont été réduits ou ont pris fin avec la loi de finances initiale pour 2018. Il me semble important de procéder à une réflexion au sujet de la limitation du périmètre du prêt à taux zéro dès la fin 2019 et de la suppression de l’APL accession. L’objectif serait notamment de déterminer dans quelle mesure ces deux dispositifs encouragent la vente de logements sociaux à leur locataire et permettent aux bailleurs sociaux de trouver de nouvelles sources de financement destinées à construire de nouveaux logements.
